现在，我们可以回过头来，问一些更深层的问题。为什么这个《农村土地承包法》的修改很重要？既然重要，为什么之前不修改，到现在才修改？这个和我国的经济发展阶段，以及现实的政策需求，都是直接相关的。

以前的时候，城市化率不高，农村有大量人口，当时的政策变化，是从不允许农民进城，到允许农民进城打工。1992年的邓小平南巡，开启了这个大幕。浩浩荡荡的农民工大军，就是这个政策变化的产物。

到了2018年，我国的城市化率已经很高，达到59.6%。考虑到人口流动的统计有遗漏，实际的城市化率可能更高，劳动力日趋紧张的情况已经发生了。这时候的政策倾向，进一步转变为鼓励农民工进城。不仅鼓励农民进城，还鼓励农民进城落户，变成市民。

这一变化，是两个力量共同作用的结果。第一个是刚才讲的，为城市经济发展提供更多劳动力，第二个则是农村和农业本身发展变化的需要。这个新的变化和需求，可以概括为“规模生产，规模居住”。

所谓规模生产，是农业生产必须上一个规模，否则难以持续。简单算一个帐，一亩农地一年的收入，平均来说大概在500元左右。一个农民要种200亩地，才能达到10万元的年收入，否则就不如进城打工。

考虑到进城之后的各种便利，城里收入增长比农村快，以及农业生产风险大等等因素，你至少要给农民40亩地，他才可能愿意长期种地，安心种地。

所以，农业生产必须上一定的规模，否则农业生产积极性会受影响，粮食安全也会出问题。承包经营权的分离和流转，可以使得土地慢慢聚集到愿意种粮、善于种田的人手里，实现规模经营。

与“规模生产”相对应的，是“规模居住”。以前农民多，农业生产规模小，农民住在很分散的村里。这种分散的居住和小农经济相适应，但是在规模农业时代，会产生两个问题。

问题之一，是占用了大量的耕地。你看现在很多农村，有大量的住宅，但是没有人住，常年空在那里，不仅浪费了建房的各种支出，也浪费了土地。以后农民数量会更少，这种情况会更严重。

问题之二，是农村地广人稀，所有的基础设施使用率都很低，因此变得不划算。不划算就会不提供，至少是提供不足，因为运营的成本太高了，提供足了，又会造成很多浪费。

比如说，现在很多农村的中小学，学生很少，因为孩子都到城里上学去了。这样一来，农村的学校就很难持续下去。

客观的要求，是未来的农民聚集到少数镇子上。这样有两个好处，一是减少对耕地的占用，二是农民聚集在镇子上，可以集中修路、供水、供电、供气，以及提供学校、医院、移动通讯信号塔等等现代生活的设施。

否则，农村很分散，这些基础设施的成本都会很高，反过来导致农村缺乏基础设施。农村的基础设施向来比城市差很多，其实就是这个道理。